以责任主体论，环境法律责任分为政府环境责任、企业环境责任和公众环境责任；从法律责任形态分，又分别包含环境行政、刑事和民事责任。

　　宽泛而论责任，易流于以虚对空，所以，我们通过对近年来频发的环境健康损害群体性事件进行分析，探究已有的法律责任规定是怎样的？各责任主体在环保方面应担负哪些责任？目前的法律规定与实施现状又存在哪些问题？

污染致血铅超标事件受害者展示检查单。　资料图片

　中国环境报记者 张俊

　　“环境法与其他部门法相比，其最重要的特点就是:从问题出发，以解决环境问题为主。”中国政法大学副教授杨素娟认为，环境污染致群体性健康损害事件的频繁发生，说明环境污染及其导致的人体健康损害的形势已经非常严峻，国家有必要对整个环境法律、政府有必要对环境政策进行系统全面的检点，看现有的环境法律、政策是否得到了落实？现有的环境法律、政策，能否有效应对环境污染致群体性健康损害事件？

　　立法　目的二元混乱之源

　　《环境保护法》开章明义:“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”

　　杨素娟认为，我国环境立法确立了保护人体健康的立法目标，但同时又承载了“促进社会主义现代化建设的发展”这样一个重任。所以，我国环境立法是目的二元论，致使环境管理目标具有显著的矛盾性，面临如何处理环境利益的多元化和各利益方冲突的重大问题。

　　《宪法》规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。既然公共环境管理是国家的职责，政府就要把保护和发展两个目标平衡起来。发生冲突时，怎么平衡？谁轻谁重？立法中又怎么表现？

　　杨素娟认为，目前环境立法很难说是环境保护第一、经济发展第二，现在更多的环境立法都在强调二元论和环境、经济并重。政府的环境管理重点应该是服务加约束，即一方面服务于环境管理的公共需要，另一方面通过立法加强对政府管理行为的约束。

　　2009年修订的《深圳经济特区环境保护条例》中强调:“为了保护和改善生活环境、生态环境，保障环境安全，促进经济社会和环境全面协调可持续发展”。

　　杨素娟说，“可持续发展”这一概念比较科学，对经济和环境利益进行了平衡。从环境法的原则上来说，可以把环境利益第一作为原则。但仅有原则还不够，需要有很多具体措施来进行规范，以实现环境经济利益和环境公共利益的衡平。

　　问责　掐头去尾极不合理

　　“我国环境立法的问题是只注重原则规定，原则还是二元论的，而不注重实施措施的规范，不注重落实。这样一来，所谓的环境问责便成了没有源头的问责。”杨素娟说，发生群体性污染事件后，一般都会在第一时间把责任归结于具体的项目实施者或直接管理者，迅速对这些人进行问责，这是不合理和不负责任的做法。

　　杨素娟认为，问责必须体系化，依法从上到下进行问责。问责不仅是为了平息事端，更不能掩盖问题，而是要彻底地解决问题。所以，问责机制应该是系统的，合理的问责制度应该让所有的关系人对自己的行为后果有预期，知道哪些事情、哪些行为是不能做的，做了一定会被追究责任的。

　　近年来血铅中毒事件发生后的通常做法是，污染企业被迅速关停。杨素娟并不认同这一做法。她说，简单将污染企业关停，其损害怎么界定、追究？过去它是合法企业，谁给它的经营许可？我们要顺势、沿着问题，追查决策者和行为人的法律责任，而不能用一个休止符，就把所有活动全都掐断了，这样没法落实责任。

　　血铅事件受害人的善后问题，大都由政府来埋单。杨素娟说，政府敢于担当这个责任，可是政府有责任吗？政府有民事损害赔偿的责任吗？既然政府已经承担了一部分民事损害赔偿的责任，那就意味着它默认了之前的行政许可行为是有错误的，至少是有瑕疵的，并带来了民事损害。那么，除了民事损害赔偿责任，还要不要追究政府的行政责任或者刑事责任？怎么追究？谁来追究？追究的程序又是怎样的？

　　杨素娟说，因为环境法律责任不成体系，是断裂的，造成老百姓对目前的问责和问题解决方式不服气。她形象地比喻说，就像一列列车既没有信号导引，或者有信号导引也不服从信号，又不管路基情况，只顾着高速往前冲。突然发生事故后，立刻就让它停运。可是车上载的这些人怎么样？不管；事故导致路基的损坏，没人问；谁是信号灯的指挥者？不清楚。车停了，接下来这些问题就不能碰了。

　　措施　责权明晰才有效力

　　多起环境健康损害群体性事件发生后，地方政府提供的健康检查报告，当事人不信服；企业污染状况调查，公众不信任；后续和长期的影响和受害群众的治疗，无人承担。

　　杨素娟说，国家最重要的公共管理职责就是协调各方利益。如果政府在事故发生之前、之后和全过程中，持之以恒地发布信息，而且这些信息都是真实的，民众就会信你。发生群体性中毒事件后，政府还应该马上派工作组过去，从医学专业的角度、法学专业的角度、经济发展的角度、地域发展的角度，综合进行调查、纠察和部署，看问题到底出在哪里？应该如何问责？有没有后续影响？怎么去综合彻底解决？

　　杨素娟强调，公共管理具有协调性、服务性和参与性，而且，需要依法制定规则，把怎么协调、怎么参与、怎么服务的权力和责任逐条予以明晰。只有通过法律制定的规则，才有效力和权威性，才利于追责和问责。

　　“最核心的措施就是多元参与。公共性管理除了需要有服务功能和强制力之外，还要有综合利益体和公众参与管理，这样才能体现公共利益。环评制度、信息公开制度，都是公众参与原则的体现，但现在整体实施状况欠佳，亟待加强改善。”杨素娟说。

专家点评三大环境责任制度

处罚偏轻 救济缺失 制裁不力

    行政责任制度:罚轻于过是鼓励违法

　　环境监察实践中最常用的行政处罚手段是罚款，但现行环境法律规定的罚款数额或罚款计算方式，并没有与违法行为的严重程度成正比，起不到应有的惩罚和威慑作用。“违法成本低”的行政责任制度，一直饱受诟病。

　　由环境监察局组织的中国环境监察执法效能研究课题组，曾对企业违法排污的成本和收益做过比较精确的研究，他们借鉴和引入了美国环境执法处罚计算模型(BEN模型)。利用调查获取的数据，按BEN模型进行计算的结果是，一个在地级市的企业，如果一次违法排污，平均受到的经济处罚是4.97万元，而这些企业违法期间获得的收益是232万元，违法收益是成本的46倍。

 

　　点评人:汪劲(北京大学教授)

　　为保障环境行政法律制度的顺利实施，促使排污企业严格遵守环境法律义务，在环境立法中对行政处罚措施的设计十分关键。因为过罚相当的行政处罚措施会督促企业遵守环境法律的义务性规定，从而实现环境立法的目的。而过罚不当，尤其是罚轻于过的处罚，则会使排污企业产生违法有利可图的错误认识，从而诱使甚至鼓励其违法。

　　民事责任制度:难为被害人提供有力救济

　　立法中环境损害民事责任规定

　　我国有关环境损害的民事救济以及承担环境民事责任的法律依据集中于侵权法和物权法，主要体现在《民法通则》、《物权法》和《侵权责任法》的相应规定上:

　　《民法通则》第124条规定:“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”原则性规定了关于环境侵权的民事责任。

　　《民法通则》第83条则规定了物权法上的相邻关系:“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”

　　虽然《民法通则》笼统地规定了相邻关系的基本原则精神，但在相邻方受到损害时，仅仅规定了上述3种承担责任的方式，而没有具体的规定。

　　《物权法》第90条规定:“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”

　　《侵权责任法》第65条规定:“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”

　　除了民事立法，我国的环境立法也对环境损害民事责任的构成要件、免责事由以及追究程序等问题进行了规定。

 

　　点评人:汪劲

　　环境民事救济是污染受害人寻求救济的重要方式，民事救济的效果将对环境执法产生重要影响。一方面，民事救济的效果将直接影响公众对于环境法律体系以及法律责任制度的信心；另一方面，一旦民事责任制度无法为被害人提供有力的救济，则对于污染者的威慑会被削弱，从而不能与环境执法相呼应而起到遏制污染行为的作用。

　　与环境法在实施上存在的许多问题一样，环境民事责任制度存在问题的根源主要在于立法。其问题主要体现在:无力的侵权法救济、残缺的相邻关系规则和举步维艰的公益诉讼。

　　刑事责任制度:加大环境犯罪制裁力度

　　中、日、德、奥危害环境犯罪立法比较

　　中国违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。(《刑法》修正案(八)第三百三十八条，2011年)

　　日本 凡在工厂或企业的事业活动中排放有害于人体健康的物质(包括可能蓄积于人体内危害人体健康的物质)，并因此对公众的生命或健康造成危险者，处3年以下的惩役或科以300万日元以下的罚金。(《公害罪法》第2条故意犯，1970年)

　　德国 未经许可污染水域或对其品质做不利改变的，处5年以下监禁或者罚金。(《刑法》第324条水污染罪，1980年)

　　奥地利 违反法规或行政机关的处分，污染或侵害水，或污染土壤或空气，有下列情形之一者，处3年以下有期徒刑，或360日净额收入以下罚金。一、致多数人生命、身体之危险；二、致广大区域动、植物生存之危险。(《刑法》第180条，1989年)

 

　　点评人:汪劲

　　相对于结果犯，危险犯不仅要对污染和破坏环境的行为已经造成后果的进行制裁，还要通过惩罚危险犯来预防环境犯罪的发生。在2011年通过的《刑法》修正案(八)中，将原来规定的“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡后果的”修改为“严重污染环境的”，大大降低了构成危害环境犯罪的门槛，同时不再将人身伤亡、财产损失等作为构成要件，更突出了《刑法》对环境的保护，加大了对环境犯罪的制裁力度。

 

　　本文部分资料引自《环保法治三十年——我们成功了吗？》一书

 

记者手记

 

污染背后，责任链条有多长？

    中国环境报记者 刘晓星

　　10年来，从青藏高原昆仑山脚下到江苏太湖，从“黑三角”到“锰三角”，既有关于“十五小”环境污染转移的暗访，更有揭露上市企业环保内幕的调查……无数次在采访时，面对一双双渴望救助的眼睛，面对一些河流土地的严重污染，作为一名环境记者，内心怎能平静。

　　今年年初，在广东省贵屿、新塘、谷饶等地进行污染调查时，当地的富足和繁华让人惊叹。然而，当看到不时穿过街道的一车车废旧电器和塑料，街边忙碌的拆解作坊，以及在每次吃饭前关于当地地下水污染的猜测，一次又一次提醒我们，这些地区的“与众不同”。

　　这是一种非常奇怪的感觉，这些忙碌、繁华的小镇，在因为电子垃圾、牛仔裤和内衣生产而变得富足的同时，环境污染的梦魇也萦绕在当地百姓的心头。

　　一次次暗访，看着那乌黑且有点发亮的大小河涌，大片因污染而无法耕种的土地，还有那些在垃圾堆里玩耍的孩童，记者的内心一次次地被强烈刺痛。

　　我们无法体会那些失去土地而沦为环境难民者的心痛，但是，那一双双无奈的眼睛和垃圾堆上玩耍的孩童传来的阵阵笑声，形成强烈对比，也引人深思:缘何环境污染在一些地方达几十年之久？那些“十五小”企业仍然肆无忌惮地生产？严重污染的拆解工艺还在使用，大量非法拆解作坊仍我行我素地生产，当地政府和环保等相关主管部门的责任和监管体现在哪里？

　　在采访中，一些地方将污染问题归咎于历史原因或归咎于经济发展。毫无疑问，这是一种托辞，更是一种逃避的态度。

　　记者看到的那些正在如火如荼进行生产的非法拆解作坊，难道仅仅是记者采访时才出现的吗？那些正在进行生产的“十五小”企业，难道是记者调查的时候才建成的吗？那些违法排污的企业，难道只是一时之为吗？答案是否定的。

　　这些地区的污染，每天都在持续，而这些地区却俨然成为环境监管的“盲区”。地方政府对这些污染行为的无视和默认，助推了污染加剧。甚至在一些地方，污染企业还在发展和持续壮大。

　　这样的现状，地方政府及相关主管部门“功不可没”。正是由于缺少有效的监管，才让环境问题雪上加霜。当地政府及其相关主管部门在GDP的诱惑下，任由这些地区至今还在污染的土地上匍匐“前行”。当粗放、污染的发展模式逐渐向集约、环保的模式转型时，这些地区却一直在原地踏步，依旧采用传统的污染工艺，一点一点地攫取财富。

　　事实上，进行环境污染的调查采访并非一件易事，很多人都不愿意接受采访。环境污染问题在一些污染的重灾区，成为令人回避的话题。在广东的一次采访，记者走在大街上，都能看到当地人狐疑的眼光，我们无数次试图采访当地居民，却被沉默回绝。敏感的气氛、戒备的眼神，在这些地方随处可见。即便在跟一些人闲聊的过程中，说起污染问题，他们仍表现出相当的慎重，同时以一种非常谨慎的态度予以回避。

　　回避不等于不存在。在一些地方，GDP一路飙升的背后付出的是巨大的环境代价，而且这种代价正在逐步凸显。为牟取更多暴利，他们采用落后的生产工艺，不惜牺牲环境，不惜以那些在恶劣的工作条件中劳作的打工者的健康为代价。然而，这些地区面临的危机，不仅仅表现在环境污染和健康受损方面，潜藏在背后的，是不易察觉的非正规就业、民工劳动权益及保障问题、不公平贸易、企业责任等环环相扣的环境和社会问题。

　　“最终是要回去的”——一位接受记者采访的打工者如是说。在外面的日子再艰难都是短期的，美好的未来正在家乡等着他们，成了他们在这些地区接受艰苦条件的重要动力。

　　记者能感受到，他们向往故乡的一个重要原因是，家乡有他们向往的清新空气、清澈水源，有小桥流水的田园风光。然而，随着污染项目东冲西突，家乡是否也会变得不再如他们记忆中那般美好？对于那些祖祖辈辈生活在污染地区的百姓来说，他们的未来和梦想的家园，又能在哪里寻觅？

　　记者想追问:谁会为他们家园被毁埋单？污染背后的责任链条有多长？

记者刘晓星在现场采访中。