编者按

    到位不缺位，尽责不越位，服从不盲从，是政府承担环境责任的一种理想状态。但在现阶段，行政司法资源有限、地方保护主义在一些地方盛行等诸多因素的制约，使履责过程常常缺乏必要支持、面临种种掣肘。

    如何从政策、法律入手解决相关问题，使政府环境责任稳稳落地？本报记者采访了北京师范大学法学院经济法、环境法教研中心主任冷罗生教授，并结合地方案例，对相关问题进行探析。

 

大冶出台问责管理办法

 

"五小"整治不力关乎政绩

    中国环境报通讯员 余桃晶 余圣能

　　湖北省大冶市日前印发了《大冶市"五小"企业整治和管理工作问责暂行办法》(以下简称《办法》)，对5种整治和管理不力行为实行环保问责。这是湖北省大冶市出台的首部环保问责管理办法。

　　《办法》规定，不能按期完成整治任务、整治措施不力导致"五小"企业死灰复燃、违反规定审查审批"五小"企业、党员干部参股"五小"企业充当保护伞、借整治之机搭车收费设卡刁难等行为都将被问责。

　　□壮士断腕
    坚决拒绝带血的GDP

　　大冶，因矿而兴，因"冶"而"大"，境内矿产资源丰富，素有"百里黄金地，江南聚宝盆"的美誉。这座典型的资源型城市，全市资源型产业经济占工业经济总量的70％左右。如今，与它紧密相连的却是资源枯竭。

　　随着金属市场价格不断攀升，大冶市大批依托资源起家的小选矿、小洗矿、小冶炼、小化工、小红砖等企业(以下简称"五小"企业)迅猛发展。

　　据统计，由于"五小"企业泛滥，大冶市受重金属污染面积占黄石市受污染总面积的95％以上。农业耕地重金属污染面积达25万余亩。由于重金属元素随地表水渗透，一些村庄的人畜饮水安全也得不到保障，危及人们的生存环境。

　　2008年3月，大冶被国务院列为国家首批12家资源枯竭城市之一，被列入的县级市在全国只有大冶和云南个旧市。经过无数次思想碰撞，大冶市形成了共识:"绝不以破坏环境为代价来换取一时的发展；绝不以牺牲环境来换取GDP和财政收入的暂时高速增长。处在高速增长期要痛下决心，解决环境问题，将环保这一'短板'变长。"

　　2011年，大冶市委书记傅继成在一次涉重企业整治专项会议上斩钉截铁地要求:"我们追求的是健康、长足、科学发展的GDP，拒绝带血的GDP，要以壮士断腕之决心大刀阔斧地开展整治。"

　　□禁而不止
　　环保问责振聋发聩

　　整治责任主体不明是"五小"企业治理困难的原因之一。根据"地方人民政府对辖区环境质量负责"的规定，乡镇、街办政府对环境污染整治负总责，乡镇、街办主要负责人是第一责任人。但问题是，乡镇、街办政府无执法权，有的部门乡镇、街办政府指挥不动，整治效果不佳。

　　同时，有令不行、有禁不止的现象仍然存在。整治没有行成合力，再加上没有形成科学的管理机制，整治行动也是时松时紧，对"五小"企业的整治没有形成长期打压的态势，管理缺乏长效性。

　　2012年2月，在大冶市2012年度环境保护工作会议上，大冶市市委、市政府出台《关于建立"五小"企业整治工作长效管理机制的通知》(以下简称《通知》)。《通知》进一步明确了各乡镇(街办)、相关职能部门"五小"企业整治工作职责，建立了7项管理制度，完善了"五小"企业长效管理机制。

　　为将责任落实到人，大冶市还专门出台了首部《大冶市"五小"企业整治和管理工作问责暂行办法》，严厉打击环境违法行为。

　　《办法》规定，对不能按期完成年度"五小"企业整治工作目标任务的乡镇(场)、街办、经济开发区，对其主要负责人和分管负责人分别进行问责。

　　对不能落实乡镇"五小"企业整治工作责任，蹲村包点干部包保责任落实不明，工作措施落实不力，造成辖区范围内"五小"企业死灰复燃或违法新建"五小"企业同一时期在3家以上的，对乡镇(场)、街办、经济开发区主要负责人、分管负责人和包保责任人分别进行问责。

　　对不能正确履行部门工作职责，违反相关规定审查审批"五小"企业的市环保局、国土资源局、安监局、工商局等单位相关负责人，分别进行问责。

　　对不能履行日常巡查监管工作职责，造成"五小"企业死灰复燃或有违法新建"五小"企业的，对各乡镇(场)、街办、经济开发区和相关部门的有关责任人员分别进行问责。

　　对发现有党员干部参股"五小"企业或为"五小"企业充当"保护伞"，阻挠、干扰整治工作的，对当事人进行问责。

　　对乡镇(场)、街办、经济开发区和各职能部门平时不履行职责，借"五小"企业整治之机搭车收费、设卡刁难的，对相关责任人进行问责。

　　问责分为通报批评、诫勉谈话、岗位调整、引咎辞职、责令辞职、降职、免职7种方式。以上问责方式可以单独使用，也可以合并使用。涉及违纪的由市纪委、监察局给予党纪政纪处分。涉及违法的，由司法机关依法处理。

　□重拳出击
　　以责促治绝不手软

　　2008年以来，一个个剑指"五小"企业的专项整治行动启动。2008年~2010年，全市共取缔"五小"企业492家(其中小选厂287家、小冶炼39家、小化工15家、小洗矿148家、小红砖3家)，注销或吊销了所有取缔企业的工商营业执照和供电协议。

　　"实现跨越式发展，不能以牺牲环境为代价。"大冶市市长荣绪俭指出，"再大的项目，环评不过关，都不能要。"

　　他特别强调，责任追究要严，对在环境问题上不作为、慢作为的事件坚决查处。尤其是乡镇、村的小选矿、小洗矿以及养殖、生活污染等，乡镇干部、村支书要负起责任，严管严查。

　　大冶市环保局负责人冯光发说，"五小"企业是危害大冶市社会环境的一颗毒瘤，大冶市环保局将连同各部门单位，坚决整治绝不姑息。同时还要建立长效机制，让"五小"企业在大冶的土地上没有生存空间，为大冶市环境恢复开辟一条光明之路。

　　他山之石

　　公众的力量

　　◆中国环境报记者 李源

　　公众参与对政府履行环境责任可发挥有效监督作用。"以日本为例，日本有环境审议会，对环境具有影响的行为，公众享有否决权。像一些经济效益可观的大工程，即使政府非常想干，但如果公众反对强烈，政府也干不成。"北京师范大学法学院经济法、环境法教研中心主任冷罗生表示。

　　案例一:停在图纸上的跑道

　　日本成田的新东京国际机场，原本设计有3条跑道。因征地、噪声污染等原因，遭到了周围居民的强烈反对。

　　建设延缓了多年，好不容易才启用了两条跑道。又因跑道长度不够，一些大型客机无法在此起降。政府欲将跑道延长至足够的长度，由于公众反对，无法实现。另外，时至今日，2号跑道仍然停留在图纸上。

　　案例二:建在海上的机场

　　日本大阪的机场原来位于市中心，飞机起降架次多且噪声大，严重扰民，周边居民被迫提起公害诉讼。1981年，日本最高法院认为，大阪国际机场是个"缺陷机场"，判决政府赔偿周边居民损失。

　　判决前，政府就考虑了机场迁址，几次选址遭阻后，不得不在泉州冲填海造地，将机场迁入海中，远离闹市，建成了一座海上机场，即今天的关西机场。

　　专家视点

现行法律有何不足？

问责机制待完善 问责路径需明确
　　◆中国环境报记者 李源

　　"政府要履行环境责任，需要相应的权力，更需要承担义务。权力和义务如同钱币的两面。有了正面的权力，反面的义务也不可缺位。"

　　北京师范大学法学院经济法、环境法教研中心主任，博士生导师冷罗生指出，政府环境责任包括两方面内容。一是指中央和地方各级人民政府以及执行公务的人员，根据环境保护的需要和政府的职能定位，所确定的分内应做的事。二是没有做或没有做好分内应做的事时，所要承担的不利后果。

　　□法律是否完善？
　　权力、义务、责任缺一不可

　　据冷罗生介绍，我国现行《环境保护法》第二章的内容为"环境监督管理"。这一章用第九条到第十五条的篇幅，从正面规定了政府的权力。
　　同时，义务性的规定主要体现在第三章"保护和改善环境"。这一章用第十六条到第二十三条的篇幅规定了政府的义务。

　　"对于地方政府的环境责任，这些法条中有原则性规定，但并不具体，责任的追究方式更是不详。"冷罗生认为，现有法条的规定总体看来较为细致，但着重体现了政府在环境监督管理方面的权力，极少看到制约。

　　"此外，不履行义务，理应追究责任。但《环境保护法》的第五章法律责任却历来是整部法律为人诟病最多的一章。"

　　冷罗生指出，这一部分详细规定了企业事业单位违反《环境保护法》规定义务的行政责任、民事责任和刑事责任。相比之下，对公务人员的责任追究仅有第四十五条一条。并且，这一条只是概括地对执行公务人员的渎职行为规定了行政处分和刑事处罚。

　　目前，我国其他法律中也比较缺乏针对政府问责机制的规定。这使得政府环境责任在现实中欠缺操作性。

　　□问题出在哪儿？
　　"数量虽多，干货却少，可操作的更少"

　　年年立法，年年治污，却年年污染。治理的速度赶不上污染的速度，这和我国目前的法律制度体系有直接关系。冷罗生表示，"环境法律法规虽多，但真正管用的不多。"

　　不少基层环保部门尤其是一线的执法人员也反映，"从法律到地方法规、再到部门规章，环境法律法规的数量虽然多，但是干货少，可操作的就更少了。因此，在执法过程中常常感到缺乏法律依据。"

　　同时，环境立法中的"重政府环境权力，轻政府环境义务"的倾向容易导致"重管制，轻服务"的倾向。

　　□改进方向在哪儿？
    增强法律可操作性

　　"从责任追究这个角度看，现行《环境保护法》更像一部"软法"。条文中虽然提到了行政责任、民事责任乃至刑事责任，但很不具体，缺乏可操作性。"

　　冷罗生建议，完善现有的责任追究体系，尤其是完善民事责任。

　　例如，地方政府的不作为，导致环境污染带来的损失扩大，怎么赔偿？又如，执法人员渎职导致环境事故未得到妥善处理，应当承担怎样的行政、刑事责任？这些情况都急需有法可依。

　　"总体来看，现行法律体现出重政府环境权力、轻政府环境责任，重对行政相对人的法律责任追究、轻对政府的问责。因此，要落实政府环境责任，问责机制待完善，问责路径需明确。"

　　□环境"小宪法"威力几何？
    将环保提升到"基本法"高度

　　"日本有一部《环境基本法》，类似于环境领域的'小宪法'。将环境保护提升到'基本法'的高度。"

　　"这部法律除了位阶非常高以外，它的内容也很有特色。"冷罗生说，日本的《环境基本法》重在强调政府的责任，而相对弱化企业和个人的环境责任。

　　日本《环境基本法》综合规定了政府、企业、个人的环境责任。但对企业和个人的责任，法律仅在总则部分、费用负担方面作了原则性的规定。其他篇幅均以政府环境责任为核心进行规定，并且多采用"应当"等较为强硬的措辞。

　　"《环境基本法》最大的特色在于，它详细规定了政府在制定法律、推行财政政策，提交年度报告，制定规划、环境标准、公害防止计划及制定相关程序，控制措施、经济措施，科技支持，教育学习，促进民间团体自发活动，开展国际合作等方面的积极的政府环境责任。"

　相关案例

污染地政府提起民事诉讼

向犯罪人追讨88万余元治污费
　　中国环境报记者蔡新华 实习生 刘静

　　上海市松江区检察机关日前发出检察建议，督促污染地镇政府向两名已获刑事判决的排污人进一步提起民事诉讼。诉讼提起后，区法院判决两名犯罪嫌疑人及相关企业赔偿治污费用88万余元。

　　去年2月，蒋某雇用董某从多家企业运出60吨工业废酸，并将其倾倒至松江区叶兴路红先河桥南侧一雨水井内。这一举动直接导致废酸从水井流入红先河，造成严重污染。两公里水体呈锈红色，水生植物、鱼类大量死亡。

　　今年2月，蒋某被判有期徒刑两年，并处罚金两万元；董某被判有期徒刑1年3个月，并处罚金1万元。

　　环保部门虽对提供废酸的几家企业予以相应的行政处罚，但对于河道治理费用却未提起民事诉讼，而是由政府花费88万余元专款对河道进行抢救性整治。因此，松江检察院向原污染地所属镇政府进行民事督促起诉工作，发出检察建议书，建议追究环境污染者的民事责任。

　　近日，镇政府向法院提起民事诉讼，要求红先河污染事件中的责任方蒋某、董某及3家企业连带赔偿镇政府为治理污染造成的经济损失887266元，同时申请财产保全。

　　据悉，松江区法院已做出一审判决，判处蒋某、董某赔偿原告镇政府治污费用887266万元，3家企业对全部赔偿款项分别承担65％、20％、15％的赔偿责任。